廖洪樂
土地增值收益分配中農(nóng)民所得比例偏低，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例有三種傳統(tǒng)辦法可供選擇，但要真正建立長(zhǎng)效機(jī)制，必須對(duì)現(xiàn)行集體土地征收制度進(jìn)行重大改革。
一、土地增值收益分配中農(nóng)民所得比例偏低
所謂土地增值收益，是指改變土地現(xiàn)有用途或增加開發(fā)強(qiáng)度新增的純收益。一般地，土地出讓總價(jià)款扣除地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地開發(fā)費(fèi)和相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)等五類費(fèi)用后，剩余金額可視為土地增值收益，它包括支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用，也包括政府收取的各類稅費(fèi)和獲得的出讓金純收益。至于全國(guó)土地增值收益規(guī)模究竟有多大，政府相關(guān)部門沒有公布過權(quán)威數(shù)據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998-2011年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)12.5萬(wàn)億元；我們推算期間土地出讓金純收益累計(jì)約4.6萬(wàn)億元。因此，1998-2011年全國(guó)土地增值收益規(guī)模在4.6-12.5萬(wàn)億元之間，年均規(guī)模在3286-8929億元之間。同樣，土地增值收益分配中農(nóng)民（含農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人，下文同）究竟占多大比例，也沒有權(quán)威數(shù)據(jù)。不過，許多典型調(diào)查都揭示出如下基本事實(shí)：土地增值收益分配中政府所得比例偏高，農(nóng)民所得比例偏低。根據(jù)我們對(duì)南方某市的調(diào)查，政府征收農(nóng)民水田、集體建設(shè)用地和未利用土地用于商業(yè)開發(fā)時(shí)，政府與農(nóng)民的土地增值收益分配比分別為48：1、98：1和196：1?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償不僅遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，也低于土地用于農(nóng)業(yè)用途給農(nóng)民一生所帶來(lái)的純收益。根據(jù)發(fā)改委農(nóng)產(chǎn)品成本收益調(diào)查數(shù)據(jù)，2007-2009年南方雙季水稻每公頃年產(chǎn)值2.35萬(wàn)元，北方小麥和玉米每公頃年產(chǎn)值2萬(wàn)元，按最高標(biāo)準(zhǔn)30倍補(bǔ)償，南、北方每公頃耕地最多可獲得征地補(bǔ)償70萬(wàn)元和60萬(wàn)元，而依據(jù)2010年每公頃耕地純收益1.23萬(wàn)元推算，1公頃耕地可給農(nóng)民一生帶來(lái)純收益92萬(wàn)元（預(yù)期壽命75周歲）。針對(duì)土地增值收益分配中農(nóng)民所得比例偏低問題，黨的十八大提出：改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
二、提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的傳統(tǒng)辦法
根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，可采用三種辦法。
第一種辦法，直接提高征地補(bǔ)償倍數(shù)或增加補(bǔ)償費(fèi)用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)征地補(bǔ)償依據(jù)土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)確定，提高補(bǔ)償倍數(shù)意味農(nóng)民可獲得更多征地補(bǔ)償費(fèi)。以耕地為例，自1999年起，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)由年產(chǎn)值（前三年平均）的3-6倍提高到6-10倍，每個(gè)需要安置農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)由年產(chǎn)值的2-3倍提高到4-6倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)之和法定上限由20倍提高到30倍。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)新規(guī)，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和達(dá)到法定上限（即30倍），尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾捎脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。依據(jù)土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)確定征地補(bǔ)償，會(huì)引發(fā)4個(gè)問題。一是征地補(bǔ)償與地價(jià)的關(guān)聯(lián)度小。通過法律修改征地補(bǔ)償倍數(shù)需要一個(gè)過程，而地價(jià)卻時(shí)刻都在變化。當(dāng)?shù)貎r(jià)處于上升通道時(shí)，農(nóng)民和集體利益受損；當(dāng)?shù)貎r(jià)處于下降通道時(shí)，用地單位利益受損。二是不能充分體現(xiàn)地區(qū)差異。發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)地價(jià)差異明顯，而征地補(bǔ)償差異不大。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定高了，農(nóng)民利益有保障，欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地單位承受不了；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定低了，用地單位利益有保障，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民不愿意。三是不利于消除地區(qū)差異。發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)征地按原用途年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，征地成本差異不大，這種做法會(huì)削弱地價(jià)對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)節(jié)功能，削弱地價(jià)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)擠出效應(yīng)，致使企業(yè)由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移動(dòng)力不足。四是很難找到一個(gè)讓全國(guó)農(nóng)民和用地單位都滿意的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償是按土地原用途年產(chǎn)值的30倍、60倍或者100倍，究竟多少倍合理？100個(gè)人會(huì)給出101個(gè)說(shuō)法。
第二種辦法，統(tǒng)一片區(qū)綜合征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作中，有些地方在征地時(shí)按片區(qū)綜合價(jià)補(bǔ)償，即將行政管轄區(qū)域劃分成若干片區(qū)，不同片區(qū)征地補(bǔ)償有差異；同片區(qū)相同土地征地補(bǔ)償相同，不同土地征地補(bǔ)償有差異。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，不同片區(qū)實(shí)行不同征地補(bǔ)償和同片區(qū)內(nèi)相同土地實(shí)行相同補(bǔ)償是合理的。問題在于同片區(qū)內(nèi)不同土地征地補(bǔ)償有差異是否合理？同片區(qū)不同土地征地補(bǔ)償有差異的依據(jù)在于，我國(guó)征地補(bǔ)償是依據(jù)土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)確定的，由于原用途不同，不同土地年產(chǎn)值有差異，因此其補(bǔ)償有差異也就順理成章。事實(shí)上，政府在確定土地出讓價(jià)格時(shí)并不會(huì)考慮土地被征收前是何種用途。比如，政府按每畝6萬(wàn)元、2萬(wàn)元和1萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)分別征收耕地、建設(shè)用地和未利用土地，而在土地出讓時(shí)，這些土地都以一個(gè)價(jià)格出讓，不會(huì)因?yàn)槲蠢猛恋卣鞯匮a(bǔ)償?shù)推涑鲎寖r(jià)格就低。因此，若能統(tǒng)一片區(qū)綜合征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同片區(qū)不同土地都按耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，也可提高農(nóng)民在增值收益分配中的比例。這種辦法在實(shí)施初期可能會(huì)受到傳統(tǒng)觀念挑戰(zhàn)，從農(nóng)業(yè)用途看，耕地確實(shí)更有用、更值錢，因此耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他土地。若換一個(gè)角度，從非農(nóng)業(yè)用途看，耕地與其他土地沒有差別，土地價(jià)值主要受地理位置影響，而與其原用途關(guān)系不大。
第三種辦法，返還給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)。一些地方通常在征收農(nóng)民集體土地后，就地或異地返還給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)，返還比例通常在5%-10%，高的可達(dá)15%-20%。如果是就地返還，政府返還多少個(gè)點(diǎn)就相當(dāng)于農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例提高多少個(gè)點(diǎn)。因此，這種辦法對(duì)提高農(nóng)民增值收益分配比例最直接。拿到政府返還建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)后，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可將其用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，然后再將二、三產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益分給農(nóng)民。當(dāng)然，這種辦法也有局限性，它僅適用于征地主要用于工商業(yè)開發(fā)情形，對(duì)征地主要用于純公益性用途情形就不太適用。
采用上述3種傳統(tǒng)辦法提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例，會(huì)有一些效果，但均屬權(quán)宜之計(jì)。上述3種辦法共有一個(gè)致命缺陷，即農(nóng)民所得征地補(bǔ)償數(shù)額與比重取決于政府意愿，與土地市場(chǎng)價(jià)格關(guān)聯(lián)度不大。政府調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和返還地比例的意愿，主要受城市利益集團(tuán)和農(nóng)民共同影響。相對(duì)而言，諸如開發(fā)商和作為現(xiàn)行征地制度受益方的地方政府等城市利益集團(tuán)更能影響政府意愿。因此，農(nóng)民土地增值收益分配比例偏低的根源在于現(xiàn)行征地制度。以1995-2005年為例，1995年政府與農(nóng)民土地增值收益分配比為2.5：1，到2005年這個(gè)比例擴(kuò)大到9.7：1。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，根本原因在于地價(jià)年年都在漲，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻只提高過一次（1999），且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)低于地價(jià)上漲幅度。1995-2005年，每公頃土地出讓金收入由77萬(wàn)元上漲到355萬(wàn)元，上漲3.6倍，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高上限卻只由20倍提高到30倍，僅提高0.5倍。
三、改革征地制度，建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長(zhǎng)效機(jī)制
要真正建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長(zhǎng)效機(jī)制，最有效的辦法是對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行重大改革，建立“經(jīng)營(yíng)性用地由市場(chǎng)自由交易，公益性用地由政府征收，政府參照市場(chǎng)價(jià)格給予農(nóng)民征地補(bǔ)償，農(nóng)民按規(guī)定繳納稅費(fèi)”的新制度。只有這樣，才能真正建立起征地補(bǔ)償與土地市場(chǎng)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能將政府從復(fù)雜的征地事務(wù)中解脫出來(lái)，真正行使好政府本應(yīng)履行的管理與服務(wù)職能。針對(duì)我國(guó)實(shí)際情況，改革現(xiàn)行征地制度，需要處理好如下五個(gè)重大問題。
第一，中央政府要加強(qiáng)征地制度改革頂層設(shè)計(jì)。對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行重大改革，會(huì)涉及方方面面的利益，肯定會(huì)遇到各種阻力。中央政府要充分利用其權(quán)威，從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，積極推動(dòng)征地制度改革。對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行根本性改革，僅靠國(guó)土管理部門一家的力量不夠，需要農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、城建等多部門協(xié)同配合。為此，建議中央政府層面成立征地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，待征地制度整體改革到位后再將日常管理事務(wù)交由相關(guān)部門各司其職。
第二，明確界定公共利益范圍。只有真正涉及公共利益時(shí)，政府方可動(dòng)用土地征收權(quán)。建國(guó)初期至改革開放前，政府征收土地辦企業(yè)可視為公共利益，因?yàn)檎d辦的全民所有制企業(yè)利潤(rùn)全部上繳國(guó)家，形成公共利益。改革開放以來(lái)特別是國(guó)有企業(yè)改制后，我國(guó)由單一公有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制并存，企業(yè)（或公司）按規(guī)定上繳稅費(fèi)后的大部分利潤(rùn)留給企業(yè)自用。在這種情形下，政府為企業(yè)征地就不再是公共利益，而是一種純商業(yè)行為。由于1987年以來(lái)《土地管理法》沒有明確界定公共利益范圍，地方政府以公共利益為名，強(qiáng)行征收農(nóng)民集體土地。似乎只有集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人用地不屬于公共利益，其他任何用地都可視為公共利益，國(guó)家的土地征收權(quán)被各級(jí)政府濫用到極致。
第三，參照市場(chǎng)價(jià)格支付征地補(bǔ)償。政府因公共利益征收農(nóng)民集體土地，同樣要參照市場(chǎng)價(jià)格支付征地補(bǔ)償。建國(guó)60多年長(zhǎng)期執(zhí)行政府強(qiáng)制低價(jià)征收農(nóng)民集體土地政策，已使人們形成慣性思維，認(rèn)為政府征收就是強(qiáng)制和低價(jià)。實(shí)質(zhì)上，土地征收制度的本質(zhì)特征不是低價(jià)而是其強(qiáng)制性。也就是說(shuō)，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織可以拒絕向工商業(yè)用地單位供地，對(duì)政府因公共利益征收集體土地則必須無(wú)條件服從。當(dāng)然，政府強(qiáng)制性征地必須支付與周邊其他經(jīng)營(yíng)性用地大體相當(dāng)?shù)膬r(jià)格。如因公共利益支付的征地補(bǔ)償與周邊經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)價(jià)格過于懸殊，被征地較多的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織利益就受損，征地阻力同樣會(huì)大。因公共利益支付的征地補(bǔ)償，應(yīng)由政府財(cái)政和用地單位共同足額支付。
第四，建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織出讓、出租經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，國(guó)土部門要規(guī)范政府和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織兩大供地主體行為，農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民集體土地收入分配和使用的監(jiān)管。
第五，向農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織征收土地增值稅。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人在獲得土地經(jīng)營(yíng)收入和征地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，需要向政府繳納土地增值稅等相關(guān)稅費(fèi)。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）
