□ 本刊記者/ 李小健
土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展對(duì)土地的需求越來(lái)越大，直接導(dǎo)致土地資源供需矛盾日益突出。
2012 年12 月25 日下午，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史，受?chē)?guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告土地管理和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用及保護(hù)情況時(shí)表示，“我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期、深化改革開(kāi)放和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期、大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。發(fā)展是硬道理，資源是硬約束，土地和礦產(chǎn)資源保護(hù)、利用和管理面臨一系列突出問(wèn)題，困難和壓力有增無(wú)減。”
在此嚴(yán)峻形勢(shì)之下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，科學(xué)有序地開(kāi)發(fā)利用有限的土地資源和礦產(chǎn)資源，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，又能保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境，這成為我國(guó)土地管理工作面臨的重大挑戰(zhàn)。
12月26日上午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議召開(kāi)分組會(huì)議，全國(guó)人大及其常委會(huì)組成人員肯定了土地管理部門(mén)2008年以來(lái)所作出的積極努力，同時(shí)建議進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源管控，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，節(jié)約集約用地，科學(xué)用礦，堅(jiān)決反對(duì)土地低效利用及破壞生態(tài)。
管地：有成效，有挑戰(zhàn)
徐紹史在報(bào)告中介紹說(shuō)，本屆政府以來(lái)，國(guó)務(wù)院認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于土地和礦產(chǎn)資源的大政方針和決策部署，與地方各級(jí)政府協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、加快制度供給，在土地管理、礦產(chǎn)資源利用及保護(hù)方面做了大量工作，并取得成效。
在耕地保護(hù)方面，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)化地方政府責(zé)任、約談并問(wèn)責(zé)地方官員、堅(jiān)持占補(bǔ)平衡、建立補(bǔ)償機(jī)制等措施，著力構(gòu)建管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)、激勵(lì)性保護(hù)相結(jié)合的耕地保護(hù)新格局，使耕地大量減少的勢(shì)頭得到了遏制。2011 年年底全國(guó)耕地保有量為18.2476 億畝，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15.6 億畝以上，為我國(guó)糧食產(chǎn)量的九連增奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
在宏觀調(diào)控方面，建設(shè)用地管理堅(jiān)持控制總量、優(yōu)化增量、盤(pán)活存量、用好流量、提高質(zhì)量，有疏有堵、有保有壓。一方面，在保證每年建設(shè)用地增量的同時(shí)，積極采取整治農(nóng)村土地，增加城市建設(shè)用地減少農(nóng)村用地，開(kāi)發(fā)低丘緩坡，復(fù)墾工礦廢棄地，處置閑置建設(shè)用地，科學(xué)圍填海造地，開(kāi)發(fā)利用戈壁、荒灘和沙漠等未利用地等8 條途徑，拓展建設(shè)用地新空間。另一方面，支持邊疆少數(shù)民族地區(qū)、重大自然災(zāi)害地區(qū)、集中連片特困地區(qū)的用地規(guī)劃；嚴(yán)格限制高污染、高耗能工業(yè)用地；優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、改善民生等用地，對(duì)于保障性住房用地應(yīng)保盡保。
在節(jié)約用地方面，不斷加強(qiáng)節(jié)約集約用地用礦的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)規(guī)模化水平明顯提高。2008年至2011 年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積下降30% ；整合了6574 個(gè)礦區(qū)，減少礦業(yè)權(quán)2.6 萬(wàn)個(gè)，全國(guó)礦山數(shù)從12 萬(wàn)個(gè)下降到10.8 萬(wàn)個(gè)，礦山年產(chǎn)量從68 億噸增加到近100 億噸。
在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)方面，2008 年至2011 年，地礦勘查投入3708億元，較前四年投入增長(zhǎng)1.1 倍；其中中央和地方財(cái)政投入僅占15.3%，固體礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)中社會(huì)投資占到六成。同時(shí)，中央財(cái)政共投入資金151 億元，帶動(dòng)地方財(cái)政、企業(yè)和社會(huì)資金投入400多億元，加大了對(duì)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的處置力度。
在維護(hù)資源所有者、使用者和群眾權(quán)益方面，堅(jiān)持“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、多元安置保障”，如2008 年至2011 年，用于征地拆遷補(bǔ)償、農(nóng)民補(bǔ)助等支出3.5 萬(wàn)億元，2500 多萬(wàn)名被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障。啟動(dòng)和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，探索建立礦山企業(yè)與當(dāng)?shù)厝罕姷馁Y源開(kāi)發(fā)利益共享機(jī)制。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證，截至2012 年10 月底，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記率達(dá)86%，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。
盡管土地資源管理工作取得明顯成效，但是，相對(duì)于各方面發(fā)展對(duì)土地資源越來(lái)越大的需求來(lái)說(shuō)，挑戰(zhàn)不小。
徐紹史在報(bào)告中指出，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期、深化改革開(kāi)放和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期、大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。發(fā)展是硬道理，資源是硬約束，土地和礦產(chǎn)資源保護(hù)、利用和管理面臨一系列突出問(wèn)題，困難和壓力有增無(wú)減。這些問(wèn)題包括耕地總量保護(hù)難度大、資源利用粗放、環(huán)境治理難度大、利益協(xié)調(diào)難度大等多方面。
保地：嚴(yán)守18 億畝紅線
我國(guó)人口眾多，對(duì)糧食需求巨大，保障糧食安全始終是我國(guó)頭等大事。而要切實(shí)保障糧食安全，必須加強(qiáng)耕地資源保護(hù)。
擺在眼前的事實(shí)是，耕地總量保護(hù)難度加大、質(zhì)量值得關(guān)注。我國(guó)人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。我國(guó)人均耕地僅1.35 畝，不到世界平均水平的二分之一。中低產(chǎn)田占耕地總面積近70%。全國(guó)集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源少且大多分布在生態(tài)脆弱地區(qū)，補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地越來(lái)越難。建設(shè)用地供需矛盾突出，城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)雙向擠占耕地，違規(guī)違法占用耕地的壓力依然很大。耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有待盡快建立。
在馬啟智委員看來(lái)，當(dāng)前耕地總量大量減少已經(jīng)開(kāi)始危及18 億畝紅線。理由有四點(diǎn)：一是繼續(xù)大規(guī)模占用耕地難以逆轉(zhuǎn)，宜農(nóng)后備耕地難以占補(bǔ)平衡。根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，到2020年，各類(lèi)建設(shè)占用耕地新增面積控制在4500 萬(wàn)畝以?xún)?nèi)，耕地保有量不低于18.05 億畝（ 現(xiàn)有耕地18.24 億畝）。確保耕地長(zhǎng)期保持在18 億畝以上，關(guān)鍵是要擁有大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地。2010年，國(guó)家發(fā)改委向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告糧食安全工作時(shí)認(rèn)為，我國(guó)宜耕耕地后備資源匱乏，可開(kāi)墾成耕地的不足7000萬(wàn)畝，且主要分布在北方和西部干旱地區(qū)?？傮w上，未來(lái)依靠后備資源彌補(bǔ)耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”缺口不現(xiàn)實(shí)。大體估計(jì)，目前全國(guó)可靠后備耕地約3000 萬(wàn)畝，不能彌補(bǔ)2020 年占用4500 萬(wàn)畝缺口。
二是耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，1996 年全國(guó)耕地面積19.51億畝，到2007 年減少到18.26 億畝，11年間耕地面積減少了1.25 億畝，超過(guò)產(chǎn)糧大省河南的全部耕地面積。從近年情況看，盡管實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀、非農(nóng)建設(shè)占用、“三廢”污染等因素影響，耕地?cái)?shù)量仍逐年減少，保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。
三是“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象普遍。我國(guó)耕地總體質(zhì)量不高，中低產(chǎn)田面積合計(jì)12.8 億畝，占全國(guó)耕地面積的70.5%，優(yōu)質(zhì)農(nóng)田與劣質(zhì)農(nóng)田的糧食產(chǎn)量相比，差距達(dá)2—3 倍。而目前保護(hù)耕地“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”傾向普遍，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，由于近10 年全國(guó)耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)減少120 億公斤以上。到2020 年占用的4500 萬(wàn)畝耕地，大多數(shù)卻是良田沃土，相當(dāng)于劣質(zhì)耕地1 億畝以上。同時(shí)必須看到，地方上報(bào)的占補(bǔ)平衡數(shù)據(jù)，往往水分很大。
四是退耕還林將減少現(xiàn)有耕地。為確保生態(tài)安全，國(guó)家從1999 年開(kāi)始實(shí)施退耕還林工程，到2007 年總計(jì)退耕還林1.4 億畝。實(shí)際上，我國(guó)未來(lái)還必須進(jìn)一步退耕還林。
綜合上述原因，馬啟智委員認(rèn)為18億畝耕地紅線已很難守住，突破只是時(shí)間問(wèn)題。就目前糧食供給緊平衡來(lái)講，耕地紅線被突破意味著威脅糧食安全?；诖耍R啟智委員從保障糧食安全角度建議，希望政府部門(mén)落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，根除“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象，盡可能保障耕地的數(shù)量和質(zhì)量，系統(tǒng)地研究和解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題。
“嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)對(duì)于我國(guó)未來(lái)的糧食安全和國(guó)家安全都是非常重要的。”侯建國(guó)委員表示，未來(lái)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，肯定還是剛性的，而且會(huì)越來(lái)越大。由于耕地的質(zhì)量好壞差別很大，他認(rèn)為應(yīng)樹(shù)立高質(zhì)量的耕地是一種不可再生的寶貴資源的觀念。因此，在未來(lái)的工作中要更加嚴(yán)格地執(zhí)行占補(bǔ)平衡制度，不僅要重視耕地?cái)?shù)量上的占補(bǔ)平衡，更應(yīng)該重視耕地的質(zhì)量，保護(hù)高產(chǎn)的良田。
同時(shí)，許多委員建議繼續(xù)做好開(kāi)發(fā)低丘緩坡、整治農(nóng)村土地、復(fù)墾工礦廢棄地等多方面工作，科學(xué)增地，緩解城市建設(shè)用地壓力。
用地：節(jié)約集約增效
令人深?lèi)和唇^的是，土地資源供需矛盾原本十分突出，一些地方卻不當(dāng)一回事，使浪費(fèi)土地現(xiàn)象大量存在。
徐紹史在報(bào)告中指出，部分城鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張，人均建設(shè)用地高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，高于資源短缺甚至資源豐富的國(guó)家。一些開(kāi)發(fā)區(qū)和新區(qū)違反規(guī)劃設(shè)置，盲目擴(kuò)大規(guī)模。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移但農(nóng)村居住用地還在擴(kuò)大，農(nóng)村空閑住宅一般達(dá)到10%—15%，出現(xiàn)了一些空心村。礦山企業(yè)集約化程度不高，礦產(chǎn)資源綜合利用水平明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家。
粗放利用土地資源，這與許多全國(guó)人大及其常委會(huì)組成人員深入地方調(diào)研所掌握的情況一致。金碩仁委員表示，城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，這是必然趨勢(shì)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化制定規(guī)劃，本身是比較科學(xué)、比較嚴(yán)密的?？墒牵瑘?zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，許多城鎮(zhèn)、許多領(lǐng)導(dǎo)干部不按規(guī)劃辦事，按長(zhǎng)官意志辦事。由于決策者缺乏規(guī)劃觀念和法制觀念，亂改規(guī)劃、亂占耕地、濫砍樹(shù)木、隨意改造湖面和荷塘等現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生。有些地方對(duì)小城鎮(zhèn)的功能、性質(zhì)和定位把握不夠準(zhǔn)確，只追求面積擴(kuò)大，盲目向外擴(kuò)張，造成土地資源的浪費(fèi)。如此，盲目大規(guī)模用地必然導(dǎo)致效率低下，“到處都在建造大馬路、大廣場(chǎng)、大建筑。一個(gè)20 來(lái)萬(wàn)人口的城市建造100 多米寬的大馬路有必要嗎？一些開(kāi)發(fā)區(qū)基本都是城市化，寬寬的公路、園林式的廠區(qū)，看不出是工業(yè)區(qū)還是城區(qū)。一些國(guó)外的工業(yè)園區(qū)，他們的土地利用節(jié)約得很好，路很窄，單行道，許多標(biāo)準(zhǔn)廠房是二層、三層，就是搞工業(yè)，不搞城市化。”
針對(duì)土地利用粗放問(wèn)題，金碩仁委員建議，要堅(jiān)決依法約束土地。要法律手段、行政手段和政策手段并用，確保耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地量等約束性指標(biāo)的落實(shí)。要深化土地資源使用的改革。改革重點(diǎn)放在土地有償使用上，全力擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的覆蓋面，減少城市用地中劃撥用地比重，避免產(chǎn)生大廣場(chǎng)、大馬路等現(xiàn)象。要全面提高勞動(dòng)等要素生產(chǎn)率，降低生產(chǎn)成本，抓好礦產(chǎn)資源的保護(hù)與增效。繼續(xù)深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，增強(qiáng)資源合理利用。
用礦：合理開(kāi)采與保護(hù)生態(tài)并重
在礦產(chǎn)資源利用及保護(hù)、環(huán)境治理等方面，我國(guó)也面臨諸多挑戰(zhàn)。我國(guó)礦產(chǎn)資源總量大、人均少，一般礦多、大宗戰(zhàn)略性礦產(chǎn)少，貧礦多、小礦多、共伴生礦多；人均探明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量只占世界平均水平的58%，居世界的第53 位。一些重要礦產(chǎn)對(duì)外依存度高，如石油、鐵、銅、鋁、鉀鹽等對(duì)外依存度均超過(guò)50%。礦產(chǎn)地和資源儲(chǔ)備不足。礦山環(huán)境和安全生產(chǎn)問(wèn)題比較突出。
“總體來(lái)講，我國(guó)的資源是短缺的，但是在資源的綜合利用方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和破壞。”呂薇委員表示，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，氧化鋁礦的礦場(chǎng)上堆放的大量礦渣，里面就有很多有用的礦物質(zhì)沒(méi)有綜合利用和提取。
因此，呂薇委員認(rèn)為政府應(yīng)更多地利用經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)企業(yè)有效地綜合利用礦產(chǎn)資源，比如根據(jù)礦產(chǎn)資源的含量來(lái)確定資源稅的征收比例，含量比較高的礦，資源稅的征收比例就要高一些。全國(guó)人大代表劉藝良認(rèn)為，部分中小型礦產(chǎn)企業(yè)目前沒(méi)有從根本上擺脫粗放型的經(jīng)營(yíng)方式。從總體上看，與世界的先進(jìn)水準(zhǔn)相比較，還有很大的差距，主要表現(xiàn)在礦產(chǎn)的結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)的裝備相對(duì)落后，能源和原材料的消耗比較高，導(dǎo)致資源浪費(fèi)比較大，綜合利用率也較低。他希望國(guó)家有關(guān)部門(mén)，特別是國(guó)土資源部要引導(dǎo)礦產(chǎn)企業(yè)擺脫這種粗放式的經(jīng)營(yíng)方式，優(yōu)化礦產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)裝備，降低能源和原材料的消耗，甚至減少和避免資源的浪費(fèi)。
采礦尤其是無(wú)序采礦，對(duì)礦山環(huán)境造成破壞極大。對(duì)此，索麗生委員非常關(guān)心。他說(shuō)，目前采礦有一個(gè)明顯的情況，就是“企業(yè)獲利，政府背包袱，居民受害”。為保護(hù)礦山生態(tài)，他建議進(jìn)一步提高資源稅率和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿和倒逼機(jī)制，促進(jìn)節(jié)約、集約開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源；建立、完善并真正落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度和開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批制度，有效地監(jiān)督礦山企業(yè)履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)以及水土保持方面的義務(wù)；建立采礦環(huán)境資源補(bǔ)償制度，補(bǔ)償金主要用于環(huán)境和資源的保護(hù)和修復(fù)，補(bǔ)償金的使用應(yīng)該向企業(yè)所在地的地方和采礦區(qū)的居民傾斜。
徐紹史認(rèn)為，土地和礦產(chǎn)資源管理面臨的突出問(wèn)題重大而復(fù)雜，具有歷史性、全局性和基礎(chǔ)性。這些問(wèn)題的產(chǎn)生與我國(guó)特殊的資源國(guó)情有關(guān)，與所處的特定發(fā)展階段有關(guān)，也與深層次的體制機(jī)制法制障礙有關(guān)，還與改革跟不上、工作跟不上有關(guān)。
“解決這些問(wèn)題，必須加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)，加快改革步伐。”他表示，黨的十八大為我們描繪了全面建成小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，把生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體的總體布局。下一步工作要貫徹落實(shí)黨的十八大精神，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、加快制度供給，把土地礦產(chǎn)資源保護(hù)、利用和管理放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)，為保發(fā)展、保資源、保民生、保生態(tài)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
