新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年：
提防被誤讀的城鎮(zhèn)化帶來(lái)中國(guó)式金融危機(jī)
記者 姚冬琴
“中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了要精細(xì)化改革的時(shí)候。”新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年曾在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，中國(guó)不同區(qū)域、不同類型的城市，應(yīng)當(dāng)有不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
日前，在第三屆全球智庫(kù)峰會(huì)上，鄭永年再度接受本刊采訪，提示地方政府才是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵推手，而各地舉債投資城鎮(zhèn)化隱含危機(jī)，甚至可能導(dǎo)致“中國(guó)類型的金融危機(jī)”。
城鎮(zhèn)化結(jié)果取決于地方政府
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：國(guó)家關(guān)于城鎮(zhèn)化的規(guī)劃即將出臺(tái)，您認(rèn)為當(dāng)前城鎮(zhèn)化工作處在什么樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，關(guān)鍵點(diǎn)在哪里？
鄭永年:城鎮(zhèn)化已經(jīng)確定為中國(guó)新一屆政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，我覺(jué)得這非常正確，但是中國(guó)城鎮(zhèn)化到底會(huì)是什么樣的政策，會(huì)促成什么樣的結(jié)果，還是有很多不確定性。現(xiàn)在，中央在講城鎮(zhèn)化，學(xué)者也在討論城鎮(zhèn)化，但是我覺(jué)得中國(guó)的城鎮(zhèn)化到最后會(huì)變成什么樣，取決于地方政府。因?yàn)榈胤秸浅擎?zhèn)化的推手，他們是行動(dòng)者。
我的感覺(jué)是，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化最重要的還是GDP，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了GDP，地方政府會(huì)做什么呢？第一，土地的城鎮(zhèn)化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人的城鎮(zhèn)化；第二，城鎮(zhèn)化需要很多投資，所以向中央政府要錢，向銀行借錢，自己籌資。中國(guó)現(xiàn)在地方債務(wù)已經(jīng)很高，如果以城鎮(zhèn)化為契機(jī)，又有一波巨大的債務(wù)擴(kuò)張，甚至可能導(dǎo)致中國(guó)類型的金融危機(jī)，這是決策者必須提防的。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何從根源上解決土地問(wèn)題？
鄭永年:中國(guó)要重新界定土地的數(shù)量。這些年來(lái)，中國(guó)土地的數(shù)量發(fā)生很大變化，在很多城市，土地中農(nóng)用地、工業(yè)用地、宅基地各有多少，這些土地誰(shuí)掌握著？沒(méi)有答案。如果在不掌握土地總量的情況下去搞城鎮(zhèn)化，我想會(huì)有很多的風(fēng)險(xiǎn)。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不應(yīng)該政府說(shuō)了算，應(yīng)該有更多的民營(yíng)機(jī)構(gòu)參與，在新加坡等一些發(fā)達(dá)國(guó)家是怎么做的？
鄭永年:政府跟民間要有伙伴關(guān)系，不能什么都政府大包大攬。要市場(chǎng)多做一點(diǎn)，市長(zhǎng)少做一點(diǎn)。李克強(qiáng)總理上任以來(lái)，一直說(shuō)要把一些行政審批權(quán)下放，我覺(jué)得這是非常正確的方向。但是行政審批權(quán)怎么下放呢？能不能通過(guò)財(cái)政預(yù)算改革，重新劃分政府什么應(yīng)當(dāng)做什么不應(yīng)當(dāng)做，中央政府在審批預(yù)算的時(shí)候，只給應(yīng)當(dāng)做的那一塊，不應(yīng)當(dāng)做的絕對(duì)不給。
城鎮(zhèn)化突破口在公共住房
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在土地制度、戶籍制度、財(cái)稅制度等各方面進(jìn)行改革，您認(rèn)為現(xiàn)在最切實(shí)可行的一個(gè)突破口是什么？
鄭永年:包括珠三角的很多城市在內(nèi)，如果沒(méi)有外來(lái)人口、農(nóng)民工，絕對(duì)是個(gè)爛城市、死城市。我們應(yīng)當(dāng)有規(guī)劃地去消化這些農(nóng)民工，讓他們真正成為城市居民。社會(huì)改革、醫(yī)療保障、公共住房、教育等各個(gè)方面的改革要全面推進(jìn)很困難，我想有一個(gè)突破口是公共住房。農(nóng)民工進(jìn)城，首先面臨的問(wèn)題就是住房。
在新加坡，80%的住房是政府的租屋；在香港，地產(chǎn)商主導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)，公共住房也有40%；而在中國(guó)大陸，公共住房占比20%都不到，這說(shuō)不過(guò)去。中國(guó)從人均值估算的話，已經(jīng)差不多可以做到“居者有其屋”的水平，這是中國(guó)儒家的經(jīng)典，也是中國(guó)夢(mèng)的一部分。關(guān)鍵在于住房分配非常不公平，很多人沒(méi)房住，另外很多人有七八套甚至更多。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：有人估算，如果要將已在城市生活的1.6億農(nóng)民工市民化，政府需要投入約1.8萬(wàn)億元，您覺(jué)得這個(gè)成本怎樣消化？
鄭永年:這個(gè)觀點(diǎn)不正確，不能僅僅把農(nóng)民工看成包袱，來(lái)計(jì)算把他們轉(zhuǎn)化成城市居民需要多少成本。應(yīng)該把他們看作消費(fèi)群體，現(xiàn)在他們把錢都帶回老家了，如果他們成為城市居民，融入城市，就能給城市做更多貢獻(xiàn)。
城市升級(jí)不是城市行政升級(jí)
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一些城市盲目追求“大城市”發(fā)展戰(zhàn)略，不斷向城市周邊擴(kuò)張，這會(huì)造成哪些問(wèn)題？
鄭永年:我注意到，城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，權(quán)力擴(kuò)張也很明顯，比如把郊區(qū)縣改成區(qū)，把縣級(jí)市升格為地級(jí)市。
像新加坡、首爾，世界上很多城市都在提城市升級(jí)，但是人家升級(jí)是產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)。中國(guó)的城市在做行政升級(jí)。這是不好的現(xiàn)象，導(dǎo)致中國(guó)現(xiàn)在行政體制有點(diǎn)畸形，中央政府在搞大部制改革，機(jī)構(gòu)越來(lái)越精簡(jiǎn)；基層由于縣變區(qū)、變市，也很小了；中間層巨大無(wú)比。兩頭小，中間大，這樣一個(gè)行政體制是非常危險(xiǎn)的。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：這樣的行政體制會(huì)造成哪些問(wèn)題？
鄭永年:會(huì)有很多的問(wèn)題，在中央對(duì)地方的關(guān)系上。假如中央政府出了一個(gè)政策，中間層存在阻攔，到了地方就沒(méi)有了，這會(huì)導(dǎo)致中央政府與老百姓越來(lái)越脫節(jié)。在中國(guó)，一線政府很重要，所以，要城鎮(zhèn)化，一定要配合城市體制改革。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展？
鄭永年:城市的可持續(xù)發(fā)展只能通過(guò)城市體制改革獲得，假設(shè)以GDP為主導(dǎo)，只能促使中國(guó)的中等收入陷阱早來(lái)。中國(guó)不少城市，沒(méi)有很好的規(guī)劃，只是通過(guò)“國(guó)家動(dòng)員”的方式來(lái)推動(dòng)城市的發(fā)展與GDP的增長(zhǎng)，這是不可持續(xù)的。比如，有些地方在政府動(dòng)員下造一些空城，沒(méi)多少人氣。
以改革來(lái)推動(dòng)城市化，這是唯一的實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的途徑。任何國(guó)家都是一樣。比如底特律，光是依賴汽車工業(yè)，沒(méi)有改革的步伐，那么汽車產(chǎn)業(yè)一衰落，這個(gè)城市就面臨困境。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：國(guó)際上有良好的城鎮(zhèn)化模式可供中國(guó)借鑒嗎？
鄭永年:世界上沒(méi)有完美的城市，每一個(gè)城市都在追求自己的進(jìn)步，比如新加坡，這個(gè)城市已經(jīng)升級(jí)了好幾次，今天仍在考慮下一步怎么做。我覺(jué)得，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們不僅要學(xué)習(xí)成功的經(jīng)驗(yàn)，更要看失敗的例子，要避免重復(fù)人家曾經(jīng)的失敗。城鎮(zhèn)化如果不配合城市體制改革、農(nóng)村體制改革，會(huì)再次造成對(duì)農(nóng)村土地的剝奪，這個(gè)陷阱是絕對(duì)要避免的。
