王小平 呂世辰
2013年7月12日
農(nóng)地制度是農(nóng)用土地的制度安排，是為了使土地這一基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素得到有效配置，并同勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合而制定的一系列政策和法律法規(guī)體系。農(nóng)地在我國(guó)是稀缺生產(chǎn)要素。我國(guó)人均耕地約1.45畝，勞均耕地約4.4畝，均低于世界平均水平。因此，農(nóng)地制度安排科學(xué)與否不僅關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步、農(nóng)民增收，而且關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。
我國(guó)用占世界約7%的耕地養(yǎng)活了占世界20%以上的人口，實(shí)現(xiàn)了糧食基本自給。這一事實(shí)說(shuō)明，我國(guó)業(yè)已形成的農(nóng)地制度是科學(xué)、有效的，應(yīng)當(dāng)肯定和堅(jiān)持。同時(shí)，應(yīng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)民集體所有的同時(shí)，進(jìn)一步完善我國(guó)的農(nóng)地制度，以發(fā)揮農(nóng)地的最大效用。
充分保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利。土地管理法、農(nóng)村土地承包法以及中央相關(guān)文件都規(guī)定了保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在實(shí)踐中侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象仍然存在，如隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)；借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途等。這些問(wèn)題如果得不到及時(shí)解決，就會(huì)引發(fā)許多矛盾，損害農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。為了穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度，增強(qiáng)農(nóng)民信心，必須尊重農(nóng)民的主體地位，進(jìn)一步完善相關(guān)政策和法律，嚴(yán)格遵循土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)要求，對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)予以更加切實(shí)有力的制度保障。
加大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)力度。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前，我國(guó)農(nóng)村一些地區(qū)通過(guò)土地轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式發(fā)展規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，提高了農(nóng)地利用效率。但總體上看，我國(guó)的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)還比較落后，尤其是西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還處于很低的水平。應(yīng)進(jìn)一步探索多種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，通過(guò)多樣化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益。
強(qiáng)化農(nóng)地管理制度。我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)與國(guó)家的土地管理制度是緊密聯(lián)系的，只有在國(guó)家農(nóng)地管理制度框架內(nèi)謀劃和推進(jìn)，農(nóng)地的制度安排才可能實(shí)現(xiàn)并順利運(yùn)行。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。因此，必須遵循現(xiàn)代國(guó)家對(duì)土地利用和管理的一般規(guī)律，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、分類管理、用途管制、嚴(yán)格審批的用地原則，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村土地的管理，做到嚴(yán)格按照規(guī)劃用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，堅(jiān)持保護(hù)基本農(nóng)田，確保農(nóng)地制度安排的順利運(yùn)行。
完善農(nóng)地制度的配套措施。農(nóng)村土地制度安排涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多方面，只有在相關(guān)制度環(huán)境優(yōu)良的狀態(tài)下才能良性運(yùn)行。目前，與農(nóng)地制度安排聯(lián)系最密切的是農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障不健全、水平低，在一定意義上，土地成了農(nóng)民生存的保障。即使從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力，也往往選擇不放棄承包地。這在很大程度上抑制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，應(yīng)逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，解除農(nóng)民失地的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用效率。
（作者單位：山西師范大學(xué)）
