2013年09月14日
廖洪樂
所謂土地增值收益，是指改變土地現(xiàn)有用途或增加開發(fā)強度新增的純收益。一般地，土地出讓總價款扣除地上附著物補償費、青苗補償費、拆遷補償費、土地開發(fā)費和相關(guān)業(yè)務費等五類費用后，剩余金額可視為土地增值收益。針對土地增值收益分配中農(nóng)民所得比例偏低問題，黨的十八大提出：改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的傳統(tǒng)辦法
根據(jù)已有經(jīng)驗，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，可采用三種辦法。
第一種辦法，直接提高征地補償倍數(shù)或增加補償費用。長期以來，我國征地補償依據(jù)土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)確定，提高補償倍數(shù)意味農(nóng)民可獲得更多征地補償費。
第二種辦法，統(tǒng)一片區(qū)綜合征地補償標準。實際工作中，有些地方在征地時按片區(qū)綜合價補償，即將行政管轄區(qū)域劃分成若干片區(qū)，不同片區(qū)征地補償有差異；同片區(qū)相同土地征地補償相同，不同土地征地補償有差異。
第三種辦法，返還給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標。一些地方通常在征收農(nóng)民集體土地后，就地或異地返還給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標，返還比例通常在5%—10%，高的可達15%—20%。
上述3種辦法共有一個致命缺陷，即農(nóng)民所得征地補償數(shù)額與比重取決于政府意愿，與土地市場價格關(guān)聯(lián)度不大。政府調(diào)整征地補償標準和返還地比例的意愿，主要受城市利益集團和農(nóng)民共同影響。相對而言，諸如開發(fā)商和作為現(xiàn)行征地制度受益方的地方政府等城市利益集團更能影響政府意愿。因此，農(nóng)民土地增值收益分配比例偏低的根源在于現(xiàn)行征地制度。
建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長效機制
要真正建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長效機制，最有效的辦法是對現(xiàn)行征地制度進行重大改革，建立“經(jīng)營性用地由市場自由交易，公益性用地由政府征收，政府參照市場價格給予農(nóng)民征地補償，農(nóng)民按規(guī)定繳納稅費”的新制度。針對我國實際情況，改革現(xiàn)行征地制度，需要處理好如下五個重大問題。
第一，要加強征地制度改革頂層設(shè)計。對現(xiàn)行征地制度進行重大改革，會涉及方方面面的利益，肯定會遇到各種阻力。中央政府要充分利用其權(quán)威，從建立社會主義市場經(jīng)濟體制和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標出發(fā)，積極推動征地制度改革。對現(xiàn)行征地制度進行根本性改革，需要農(nóng)業(yè)、財政、稅務、城建等多部門協(xié)同配合。
第二，明確界定公共利益范圍。只有真正涉及公共利益時，政府方可動用土地征收權(quán)。建國初期至改革開放前，政府征收土地辦企業(yè)可視為公共利益，因為政府興辦的全民所有制企業(yè)利潤全部上繳國家，形成公共利益。改革開放以來特別是國有企業(yè)改制后，我國由單一公有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制并存，企業(yè)（或公司）按規(guī)定上繳稅費后的大部分利潤留給企業(yè)自用。在這種情形下，政府為企業(yè)征地就不再是公共利益，而是一種純商業(yè)行為。
第三，參照市場價格支付征地補償。政府因公共利益征收農(nóng)民集體土地，同樣要參照市場價格支付征地補償。實質(zhì)上，土地征收制度的本質(zhì)特征不是低價而是其強制性。也就是說，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織可以拒絕向工商業(yè)用地單位供地，對政府因公共利益征收集體土地則必須無條件服從。當然，政府強制性征地必須支付與周邊其他經(jīng)營性用地大體相當?shù)膬r格。
第四，建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織出讓、出租經(jīng)營性建設(shè)用地，國土部門要規(guī)范政府和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織兩大供地主體行為，農(nóng)業(yè)部門要加強對農(nóng)民集體土地收入分配和使用的監(jiān)管。
第五，向農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織征收土地增值稅。農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人在獲得土地經(jīng)營收入和征地補償?shù)耐瑫r，需要向政府繳納土地增值稅等相關(guān)稅費。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）
