當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村正經(jīng)歷著廣泛而深刻的歷史性變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會(huì)從封閉向開放轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)關(guān)系從分割向融合轉(zhuǎn)化，每年有超過(guò)1000萬(wàn)農(nóng)村居民市民化、1000萬(wàn)農(nóng)村人口脫貧，農(nóng)村正在消除貧困、全面奔向小康，可謂千年未有之變局。土地制度作為農(nóng)村最基本的制度，必須適應(yīng)新的形勢(shì)變化進(jìn)行改革和完善，這是新時(shí)代賦予的新使命。為此，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)、理清思路，把握好新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的方向。
（一）深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要論述。習(xí)近平總書記一直高度重視農(nóng)村土地問(wèn)題，對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革作出了一系列重要論述，回答了為什么要改革、怎么樣改革等重大問(wèn)題，為新時(shí)代深化農(nóng)村土地制度改革指明了方向。
第一，關(guān)于改革的主線。習(xí)近平總書記指出，我國(guó)農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系?？倳洀?qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年，這是保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的重大舉措;要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán);農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動(dòng);農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問(wèn)題?？倳浀纳羁陶撌?，從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的工作主線。
第二，關(guān)于改革的目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出，要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，健全農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置機(jī)制?？倳洀?qiáng)調(diào)，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式;完善承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán);加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行;探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?？倳浀纳羁陶撌?，闡明了現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的主要目標(biāo)。
第三，關(guān)于改革的重點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出，必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，決不能動(dòng)搖。這不是一句空口號(hào)，而是有實(shí)實(shí)在在的政策要求，就是要堅(jiān)持集體所有，堅(jiān)持家庭承包，堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系;農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”;集體土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本?？倳洀?qiáng)調(diào)，要以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位、現(xiàn)有土地承包關(guān)系的不變，來(lái)適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，推動(dòng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿持久的制度活力。總書記的深刻論述，從辯證的角度科學(xué)把握了農(nóng)村土地制度的變與不變，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)任務(wù)。
第四，關(guān)于改革的路徑。習(xí)近平總書記指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，既要解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題，也要解決好農(nóng)民問(wèn)題，走出一條中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?？倳洀?qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向?！按髧?guó)小農(nóng)”是我們的基本國(guó)情農(nóng)情，要處理好培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模宜大則大、宜小則小;要把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)?？倳浀纳羁陶撌?，立足實(shí)際、尊重規(guī)律，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的實(shí)現(xiàn)路徑。
第五，關(guān)于改革的底線。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。農(nóng)村改革不論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了，決不能犯顛覆性錯(cuò)誤?？倳浀纳羁陶撌?，確立了穩(wěn)中求進(jìn)、健康有序的基調(diào)，進(jìn)一步明確了新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線原則。
（二）準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革的形勢(shì)要求。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，客觀上對(duì)農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求。
第一，國(guó)際化市場(chǎng)化加快推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，迫切要求進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置。今天的中國(guó)農(nóng)業(yè)，已經(jīng)深度融入世界農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系當(dāng)中。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額自2014年起穩(wěn)居世界第二，2017年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額超過(guò)2000億美元，同比增長(zhǎng)9.1%。日益加深的國(guó)際化市場(chǎng)化，對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革帶來(lái)了深刻影響。一方面，土地資源高效利用的要求更加迫切。我國(guó)有2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶，戶均耕地面積只有7畝多，僅相當(dāng)于歐盟的1/40、美國(guó)的1/400，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，部分進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品到岸稅后價(jià)格低于國(guó)內(nèi)價(jià)格，有的品質(zhì)還優(yōu)于國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品。這就需要通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，土地資源的配置空間得到拓展。2017年我國(guó)進(jìn)口的大豆、棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品，按目前國(guó)內(nèi)單產(chǎn)水平計(jì)算，相當(dāng)于8億多畝的播種面積。這既滿足了國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的農(nóng)產(chǎn)品需求，也在一定程度上利用了國(guó)際耕地資源，減輕了國(guó)內(nèi)土地資源壓力，可以使有限的土地資源更多地配置到具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加了土地制度改革的空間和余地。
第二，工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力分工分業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，迫切要求進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)。近年來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城。2017年，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口達(dá)2.87億，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了42.35%。預(yù)計(jì)2035年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。大量農(nóng)民離土離鄉(xiāng)、進(jìn)城就業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、人地分離的現(xiàn)象將十分普遍，這對(duì)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益提出了更高要求。一方面，要保護(hù)進(jìn)城務(wù)工者的土地權(quán)益。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)定居，是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，他們對(duì)事關(guān)切身利益的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地權(quán)益更加關(guān)注。這就要求在深化農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中，要維護(hù)好進(jìn)城農(nóng)民的合法土地權(quán)益，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，使他們能安心在城鎮(zhèn)工作生活，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。另一方面，要保護(hù)在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者的土地權(quán)益。我國(guó)國(guó)情農(nóng)情決定了，小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將在一定時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期共存。小農(nóng)戶大多是自己經(jīng)營(yíng)承包地，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大多是租賃農(nóng)戶承包地經(jīng)營(yíng)。既要保護(hù)好農(nóng)戶的承包權(quán)，也要平等保護(hù)好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能為解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題奠定制度基礎(chǔ)。
第三，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切要求進(jìn)一步強(qiáng)化土地制度供給。黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。土地是農(nóng)村最大的財(cái)富，土地制度改革與農(nóng)民生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等緊密相連，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在土地制度改革過(guò)程中：一方面，要加快盤活農(nóng)村土地資源要素，無(wú)論是加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治、建設(shè)美麗家園、改善農(nóng)民生活條件，還是發(fā)展鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)、搞休閑農(nóng)業(yè)、民宿和鄉(xiāng)村旅游，都需要通過(guò)推進(jìn)承包地和宅基地“三權(quán)分置”等土地制度改革，激活土地要素活力。同時(shí)又要守住底線，不能搞“大棚房”，不能變相搞耕地非農(nóng)化。另一方面，要推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換，在土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等改革過(guò)程中，要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益;要改革完善土地出讓收入使用制度，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，改變長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村土地出讓收益“取之于農(nóng)、用之于城”的狀況，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，更多地用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
（三）牢牢把握農(nóng)村土地制度改革的總體方向。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村土地制度改革，要以習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要論述為指導(dǎo)，在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，完善農(nóng)村土地制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，保障農(nóng)民土地權(quán)益，激活農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)資源。
一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化。產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)保護(hù)、變更和交易的前提。承包地、宅基地等農(nóng)村土地，存在著集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和使用者等多元主體，利益關(guān)系復(fù)雜，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須明確產(chǎn)權(quán)歸屬，確保產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰。如在承包地“三權(quán)分置”中，集體所有權(quán)作為自物權(quán)，具有本源性，是派生承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ);承包權(quán)作為他物權(quán)，是一種排他性的身份資格權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)封閉運(yùn)行;經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依流轉(zhuǎn)合同而取得，具有社會(huì)性和開放性。處理好各個(gè)權(quán)利主體與土地的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是界定各個(gè)權(quán)利主體的權(quán)利邊界，明確所享有的權(quán)利范圍，以維護(hù)各方合法權(quán)益。要加快建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，明確集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、使用者等主體之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
二是農(nóng)地權(quán)能完整化。權(quán)能是權(quán)利的內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力。讓農(nóng)民享有政策法律賦予的完整土地權(quán)能，是農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)類型較多，權(quán)能尚不完善，新的權(quán)能形態(tài)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又在不斷產(chǎn)生。如國(guó)家賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)能，這體現(xiàn)了承包農(nóng)戶的基本權(quán)益。但也要看到，承包權(quán)的繼承、退出權(quán)能，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保等權(quán)能尚未在法律層面予以明確;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租、出讓(轉(zhuǎn)讓)、入股，以及與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)等權(quán)能仍在試點(diǎn)中探索。因此，要繼續(xù)深化相關(guān)試點(diǎn)，進(jìn)一步探索賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)能。
三是流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)化。土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的必然要求。土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，要在堅(jiān)持集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)。特別是集體建設(shè)用地，要建立健全城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，真正做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)，健全完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易制度，支持農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)交易，讓土地在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值，增加農(nóng)民和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收益。
四是產(chǎn)權(quán)保護(hù)平等化。有恒產(chǎn)者有恒心。有效保障和實(shí)現(xiàn)各類主體的土地權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要建立健全以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為著重點(diǎn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，在依法維護(hù)集體和農(nóng)戶土地物權(quán)基礎(chǔ)上，平等保護(hù)多元化土地使用者的各項(xiàng)合法權(quán)利，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。
五是農(nóng)地管理法制化。要加強(qiáng)改革與立法的銜接，對(duì)于目前看不透、吃不準(zhǔn)的，可以采取局部試點(diǎn)的方式，同時(shí)得到法律授權(quán)，按照法定程序進(jìn)行。要適應(yīng)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程，加快將一些成熟的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、基層做法和改革成果上升為法律安排。當(dāng)前，重點(diǎn)是《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)的修訂完善。《農(nóng)村土地承包法》的修訂，要將承包地“三權(quán)分置”、第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年、賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能等作為修法重點(diǎn)?！锻恋毓芾矸ā返男抻?，將對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意見。此外，還要加快推動(dòng)完善《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)。法律法規(guī)的修改都要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，依法加強(qiáng)耕地保護(hù)，防止耕地被違規(guī)占用。
本文系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦發(fā)表在《農(nóng)村工作通訊》雜志上的文章《中國(guó)農(nóng)村土地制度改革》第三部分
