采訪(fǎng)人：本報(bào)記者 張蕾
解讀人：國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員 葉興慶
“今年中央一號(hào)文件對(duì)城鎮(zhèn)化之重視，在歷史上是很少見(jiàn)的。著墨之多，今年的一號(hào)文件超過(guò)了前6個(gè)一號(hào)文件的總和；政策力度之大，前所未見(jiàn)，有不少新的判斷、新的提法、新的要求。”2010年中央一號(hào)文件發(fā)布后，連續(xù)參加了新世紀(jì)以來(lái)7個(gè)中央一號(hào)文件起草的國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員葉興慶接受記者采訪(fǎng)，對(duì)文件中有關(guān)城鎮(zhèn)化的內(nèi)容進(jìn)行了解讀。
在宏觀(guān)層面明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的三項(xiàng)要求
記者：解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，既需要全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，也需要大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的必由之路。2010年中央一號(hào)文件主要提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的哪些要求？
葉興慶：今年中央一號(hào)文件的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，就是非常重視推進(jìn)城鎮(zhèn)化，特別是非常重視促進(jìn)有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)。
明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的三項(xiàng)要求。第一，明確要求把城鎮(zhèn)化作為調(diào)結(jié)構(gòu)的重要依托和保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力。2010年宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的主基調(diào)是“調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長(zhǎng)”，與2009年相比，要更加注重提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益，更加注重推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加注重推進(jìn)改革開(kāi)放和自主創(chuàng)新、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力和動(dòng)力，更加注重改善民生、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，更加注重統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局。在這五個(gè)更加注重中，“調(diào)結(jié)構(gòu)”是核心。只有調(diào)結(jié)構(gòu)，才談得上增長(zhǎng)質(zhì)量、增長(zhǎng)活力、民生改善、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局。
如何“調(diào)結(jié)構(gòu)”？今年中央一號(hào)文件指出，“把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力”。這就把城鎮(zhèn)化上升到結(jié)構(gòu)調(diào)整的依托、拓展發(fā)展空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展持久動(dòng)力的高度。
第二，明確要求把發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)作為當(dāng)前重點(diǎn)。有三層含義：一層含義是從城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的角度，倚重中小城市和小城鎮(zhèn)的人口容納潛力，未來(lái)城鎮(zhèn)人口將增加70%~80%；一層含義是要改變目前中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)薄弱、產(chǎn)業(yè)支撐能力不足等突出問(wèn)題；一層含義是要推動(dòng)大城市的產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)“人隨業(yè)走”。
第三，明確要求把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶(hù)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。中央一號(hào)文件提出，“促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)”。當(dāng)前最突出、最緊迫的任務(wù)，是如何解決“夾生飯”，把一只腳已經(jīng)踏進(jìn)來(lái)的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。中央提出來(lái)把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安居樂(lè)業(yè)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，這是穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。
在政策層面作出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的四項(xiàng)部署
記者：對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的舉措上，中央一號(hào)文件是怎么部署的，在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)該如何把握？
葉興慶：主要有四項(xiàng)部署。第一，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。一號(hào)文件提出，“加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益”。
這是迄今中央關(guān)于戶(hù)籍制度改革最具突破性的規(guī)定。落實(shí)這一規(guī)定，要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是不能強(qiáng)制要求進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，不能把“雙放棄”與享有城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益掛鉤；二是不能把戶(hù)籍準(zhǔn)入與獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等同起來(lái)，以解決好外地農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊落戶(hù)難的問(wèn)題。
第二，實(shí)行有利于中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的土地政策。今年中央一號(hào)文件總的導(dǎo)向是，“安排年度土地利用計(jì)劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)”。從有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的角度，要求“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有”；從推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新的角度，要求“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補(bǔ)充耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的在縣域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃使用，納入年度土地利用計(jì)劃，主要用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)”。
這些要求有利于縣域內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展。應(yīng)著力推進(jìn)集體土地上的工業(yè)化，產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地不必都征為國(guó)有；著力推進(jìn)集體土地上的城鎮(zhèn)化，允許農(nóng)民利用城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地、集體建設(shè)用地建設(shè)面向農(nóng)民工的出租房。
第三，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。人隨業(yè)走，哪里有就業(yè)，人往哪里流。促進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，關(guān)鍵在于“提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中”。因此，今年中央一號(hào)文件要求，“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時(shí)機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚”。
第四，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)管理權(quán)限。今年中央一號(hào)文件提出，“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制”，“完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)稅、投融資等配套政策”。
這主要是針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的四個(gè)突出問(wèn)題：一是責(zé)任與權(quán)力不對(duì)等。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模很大，實(shí)際承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重大責(zé)任。但在事權(quán)配置方面，仍然按照最基層政府對(duì)待，絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事項(xiàng)需要到上級(jí)部門(mén)審批，程序繁瑣、效率低下。二是服務(wù)與手段不對(duì)等。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)吸納人口很多，但提供社會(huì)管理和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)仍然以戶(hù)籍人口為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致政府公共事務(wù)管理能力不足。三是事權(quán)與財(cái)力不對(duì)等。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)稅收總量很大，但地方可用財(cái)力有限。鎮(zhèn)政府要為戶(hù)籍人口和外來(lái)人口提供社會(huì)管理和公共服務(wù)，缺乏財(cái)力保證。四是投資與渠道不對(duì)等。鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求很大，但投融資渠道很有限。國(guó)家安排的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，很少能安排到鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)。土地出讓收入有限，地價(jià)沒(méi)有大中城市高。政府性融資平臺(tái)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的吸引力比不上大中城市。
在推動(dòng)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)層面提出了五項(xiàng)舉措
記者：推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開(kāi)讓農(nóng)民工更好地融入城鎮(zhèn)，今年一號(hào)文件對(duì)此有哪些新提法？尤其對(duì)于新生代農(nóng)民工，將在哪些方面幫助他們?cè)诔擎?zhèn)更好地生活？
葉興慶：在推進(jìn)解決農(nóng)民工問(wèn)題上，今年中央一號(hào)文件認(rèn)識(shí)和思路上了一個(gè)層次。解決農(nóng)民工問(wèn)題的思路和政策取向即將發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，由著重解決眼前問(wèn)題轉(zhuǎn)向著重解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題、由著重解決局部個(gè)案問(wèn)題轉(zhuǎn)向著重解決系統(tǒng)性問(wèn)題。
第一，著力解決住房問(wèn)題。農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的核心問(wèn)題有三個(gè)：就業(yè)、社保、住房。就業(yè)主要靠市場(chǎng)。社會(huì)保障是政府的責(zé)任，各地正在擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋。住房怎么辦？單純靠市場(chǎng)不現(xiàn)實(shí)，多數(shù)農(nóng)民工買(mǎi)不起城里的商品房；完全由政府背起來(lái)也不現(xiàn)實(shí)。還是應(yīng)該按照中央一號(hào)文件的要求，“多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。
第二，著力完善社會(huì)保障。今年中央一號(hào)文件要求“健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度”：一是“深入開(kāi)展工傷保險(xiǎn)全覆蓋行動(dòng)，加強(qiáng)職業(yè)病防治和農(nóng)民工健康服務(wù)”；二是“將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)”；三是“抓緊落實(shí)包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”。做好這些工作，既是當(dāng)前的迫切需要，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也有利于農(nóng)民工融入城市。
第三，著力解決農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題。今年中央一號(hào)文件要求，“落實(shí)以公辦學(xué)校為主、以輸入地為主解決好農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題的政策”。財(cái)政部已開(kāi)始對(duì)接受農(nóng)民工子女入學(xué)工作做得較好的地區(qū)給予專(zhuān)項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)。從社會(huì)融合的角度看，不宜單獨(dú)設(shè)立農(nóng)民工子弟學(xué)校、教學(xué)班。如果形成新的城市二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工的社會(huì)融入就更加艱難。
第四，著力促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。今年中央一號(hào)文件要求，“完善促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的政策措施，將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民就地就近就業(yè)納入政策扶持范圍”。如果說(shuō)以前主要是“人隨業(yè)走”，哪里有就業(yè)人往哪里走；則今后將出現(xiàn)“業(yè)隨人走”，哪里有低成本勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)往哪里轉(zhuǎn)移，哪里有創(chuàng)業(yè)人才哪里產(chǎn)業(yè)興旺。農(nóng)民工返鄉(xiāng)購(gòu)房和養(yǎng)老也是一種趨勢(shì)，這是中西部發(fā)展縣城和中心鎮(zhèn)的潛力所在。
第五，著力研究新生代農(nóng)民工問(wèn)題。今年中央一號(hào)文件首次直面“新生代農(nóng)民工問(wèn)題”，提出要“統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題”，“采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題”。這充分體現(xiàn)了中央的膽識(shí)和氣魄。目前1.5億外出農(nóng)民工中，約60%以上為沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷的新生代農(nóng)民工。與第一代農(nóng)民工不同，他們既難以退回農(nóng)村，又難以扎根城市；既不認(rèn)同農(nóng)民身份，又不被城市接納；既有較高收入預(yù)期，又缺乏足夠的就業(yè)技能。解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題，涉及到城鎮(zhèn)的戶(hù)籍、住房、就業(yè)、社保等制度安排問(wèn)題，也涉及到農(nóng)村的宅基地、承包地、集體資產(chǎn)等制度安排問(wèn)題，需要從長(zhǎng)計(jì)議，統(tǒng)籌考慮。
鏈接：目前，我國(guó)已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，到2008年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口6.07億，城鎮(zhèn)化水平45.68%，比新中國(guó)成立初期提高了35個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)0.95%。1997年至2007年的10年間，我國(guó)的城市化率提高了14個(gè)百分點(diǎn)，城市人口增加2億人。但是，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)“東高西低”的不均衡狀態(tài)。
有專(zhuān)家測(cè)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將有近1500萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城市，同時(shí)拉動(dòng)1500億元的內(nèi)需和近6000億元的住房消費(fèi)。與工業(yè)化國(guó)家普遍超過(guò)70%的城鎮(zhèn)化水平相比，我國(guó)還有巨大的發(fā)展空間，這將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)二十年保持持續(xù)快速增長(zhǎng)的根本動(dòng)力。
