12月1日，中國(guó)鄉(xiāng)村振興高峰會(huì)議暨首屆“縣委書記共話鄉(xiāng)村振興”研討會(huì)在北京召開。圖為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員葉興慶作主旨演講。中國(guó)農(nóng)網(wǎng)記者 劉梓憲 攝
十九屆四中全會(huì)的決定，對(duì)發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的根本制度、基本制度和重要制度進(jìn)行了全面系統(tǒng)的梳理，進(jìn)一步明確了各項(xiàng)制度必須堅(jiān)持和完善的根本點(diǎn)和發(fā)展方向。農(nóng)業(yè)農(nóng)村在這個(gè)制度體系里面占有重要的地位。經(jīng)過70年的艱辛探索，特別是經(jīng)過40年的改革創(chuàng)新，現(xiàn)在農(nóng)村的制度框架和治理體系已經(jīng)比較成熟、比較定型。在未來現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著時(shí)間的發(fā)展、人的認(rèn)識(shí)的提高，農(nóng)村的各項(xiàng)重要制度還會(huì)進(jìn)一步完善和發(fā)展。這種完善和發(fā)展必須在堅(jiān)持和鞏固各項(xiàng)制度的根本點(diǎn)的基礎(chǔ)上展開，必須以解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力為基本準(zhǔn)則。我想講三個(gè)觀點(diǎn)：
第一，堅(jiān)持和鞏固實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略根本點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)代化。因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，城和鄉(xiāng)這兩個(gè)板塊都在進(jìn)步，但總的來講，城的這個(gè)板塊發(fā)展的更快一些，是個(gè)快變量；鄉(xiāng)這個(gè)板塊發(fā)展的慢一些，是個(gè)慢變量，形成了明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2018年，城鄉(xiāng)居民的收入和消費(fèi)的倍差分別達(dá)到了2.69和2.15，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的差距更大，一些村莊缺人氣、缺活力、缺生機(jī)，村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化問題比較嚴(yán)重。在未來的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村發(fā)展還會(huì)遇到一系列的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記曾經(jīng)講過，從世界各國(guó)來看，在現(xiàn)代化的過程中，鄉(xiāng)村必然要經(jīng)歷一場(chǎng)痛苦的蛻變和重生。為了消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，減輕未來現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村蛻變和重生的陣痛程度，黨的十九大提出來要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這次四中全會(huì)也再次重申要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我的理解是首先要明確堅(jiān)持和鞏固實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本點(diǎn)是什么。總書記指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)。要讓鄉(xiāng)村盡快跟上國(guó)家發(fā)展的步伐，確?！叭r(nóng)”在全面建成小康社會(huì)，全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中不掉隊(duì)，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化大頭重頭還是在“三農(nóng)”。必須向農(nóng)村全面發(fā)展進(jìn)步聚焦發(fā)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民與國(guó)家同步基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。我覺得總書記的論述，實(shí)際上回答了中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略意圖和根本點(diǎn)，就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化。在此基礎(chǔ)上，我們要按照四中全會(huì)的要求，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向，來不斷完善鄉(xiāng)村振興的政策，為鄉(xiāng)村振興提供全方位的制度性的供給。《決定》在這些方面也做出了很多部署，我梳理了一下有四個(gè)方面。
一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，《決定》要求要完善保障國(guó)家糧食安全的制度政策，要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的對(duì)外開放。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，前幾天剛剛審議了跟“三農(nóng)”有關(guān)的兩個(gè)重要文件，其中一個(gè)就是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，這意味著我們還要構(gòu)建高效順暢的國(guó)家糧食安全儲(chǔ)備制度和糧食流通制度，當(dāng)然在高水平開放的時(shí)代背景下，我們要構(gòu)建更好水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，建立健全統(tǒng)一利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的制度。
二是在公共服務(wù)方面，《決定》里提出了很多重要的安排，比如要完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置。再比如四中全會(huì)《決定》里面還講到推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這就意味著下一步我們?cè)卩l(xiāng)村振興的過程中，需要完善和發(fā)展提高鄉(xiāng)村文化、教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域必備的制度、急需的制度。
三是在生產(chǎn)宜居方面，《決定》要求要統(tǒng)籌發(fā)展力，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線永久基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、空間轉(zhuǎn)換邊界，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的污染防治。這就意味著在下一步鄉(xiāng)村振興過程中，需要建立健全對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外廣大的國(guó)土空間，按照生態(tài)、生活、生產(chǎn)三個(gè)維度來進(jìn)行規(guī)劃和政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的調(diào)控制度。
四是鄉(xiāng)村治理，《決定》要求要健全黨組織引導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)的重心向基層下移，把更多的資源下沉到基層，要健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人的關(guān)愛服務(wù)體系。這意味著在下一步的鄉(xiāng)村振興過程中，我們既要完善和發(fā)展村民自治制度，也要建立健全促進(jìn)國(guó)家的治理資源更多的滲入到鄉(xiāng)村治理中。
第二，堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村集體所有制土地、本集體成員集體所有這個(gè)根本點(diǎn)。在這個(gè)根本點(diǎn)的基礎(chǔ)上，要按照放活承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的方向，完善集體土地的權(quán)力體系。我國(guó)960多萬平方公里，144億畝國(guó)土面積，按照第二次全國(guó)調(diào)查的結(jié)果，全國(guó)農(nóng)村集體所有制土地面積是66.9億畝，也就是說，46%的國(guó)土是集體所有制土地。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)最基本的依托，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。我理解要落實(shí)這些要求，對(duì)我們來說最關(guān)鍵的是要明確我們堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村集體所有制的根本點(diǎn)是什么，發(fā)展和完善的方向是什么。從根本點(diǎn)的角度來講，總書記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地收入農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。我們也規(guī)定農(nóng)村集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)收入本集體成員所有，從《物權(quán)法》的規(guī)定來看，最根本的是堅(jiān)持和鞏固本集體成員和集體所有這個(gè)根本點(diǎn)，要堅(jiān)持集體所有的權(quán)利主體是本集體成員。也就是說不是本集體成員的人，不能成為集體所有權(quán)的權(quán)利主體。這就意味著我們?cè)趯?shí)行三權(quán)分置之前的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地的使用權(quán)，和三權(quán)分置之后的土地承包權(quán)、宅基地的資格權(quán)，是具有成員人屬性的。只能由本集體成員獲得或持有，也只能在本集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。集體成員可以對(duì)集體所有的土地行使占領(lǐng)、使用、收益的權(quán)利，當(dāng)然也可以行使租賃、抵押等部分處分權(quán)利，但是他不能請(qǐng)求分割土地的所有權(quán)。
當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)融合、雙向合作變?yōu)閺V大趨勢(shì)。按照放好承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的方向，來重構(gòu)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的全面體系，有序地?cái)U(kuò)大全面體系的開放性，就是讓出村的人能夠放心地走，讓下鄉(xiāng)的人能夠順暢地來。對(duì)于承包地而言，就是要完善所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的制度，在依法保護(hù)集體者所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)宅基地而言，就是要探索所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分離，不是宅基地的集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)，當(dāng)然三權(quán)分置本身也會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷完善。比如說隨著不在村集體成員在城市融合程度的提高，他們存量的承包權(quán)、資格權(quán)有一個(gè)需要退出的問題，當(dāng)然這是一個(gè)逐步的過程。再比如隨著土地承包關(guān)系長(zhǎng)期化和城市規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)大，一些地方新增的集體成員在承包地，新增的成員家庭在宅基地上的成員權(quán)，并不能夠自動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。這次中央剛剛發(fā)布的穩(wěn)定土地承包關(guān)系的意見，又重申了四不增四不減，其實(shí)也就意味著兩輪承包期到期之后再延長(zhǎng)30年，對(duì)全國(guó)絕大多數(shù)地方來說，承包權(quán)至少在這個(gè)承包期限內(nèi)，你的承包權(quán)是怎樣得到體現(xiàn)的，理由是制度本身在觀察和變化。
第三，堅(jiān)持和鞏固減貧政策，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。按照建立解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困長(zhǎng)效機(jī)制這樣一個(gè)方向，來重構(gòu)我們的減貧政策體系。經(jīng)過70年的發(fā)展，減貧取得了歷史性的成就，特別是改革開放40年來，農(nóng)村貧困人口從7億多人減少到1600萬，今年按照政府工作報(bào)告的要求，要減貧1000萬以上，到今年年底就剩幾百萬人了。剩下的幾百萬人應(yīng)該說是我們兜底保障的一部分人群。到明年，中央確定的消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)應(yīng)該說是100%實(shí)現(xiàn)了。
這次《決定》提出來要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，進(jìn)一步解決鄉(xiāng)村貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。我的理解是，要堅(jiān)持和鞏固現(xiàn)行減貧政策，要針對(duì)消除絕對(duì)貧困以后相對(duì)貧困上升為主要矛盾這樣一個(gè)新的情況，來完善和發(fā)展我們的減貧政策的具體內(nèi)容，來構(gòu)建新的減貧政策體系。去年9月21號(hào)在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)的時(shí)候，總書記已經(jīng)明確提出來，22020年全面建成小康社會(huì)之后，我們將消除絕對(duì)貧困，但相對(duì)現(xiàn)在貧困仍將長(zhǎng)期存在。到那時(shí)，現(xiàn)在針對(duì)絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措要逐步調(diào)整為針對(duì)相對(duì)貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下統(tǒng)籌安排，要及早謀劃、早做打算。
為了深入展開2020年之后解決相對(duì)貧困的新階段，我們認(rèn)為需要從兩個(gè)方面來發(fā)展和完善減貧政策。一是要脫貧攻堅(jiān)政策體系進(jìn)行梳理，將實(shí)用的部分納入鄉(xiāng)村振興這一框架統(tǒng)籌安排。需要從提高治理效能，從促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角，來進(jìn)一步明確2020年之后哪些政策不宜繼續(xù)堅(jiān)持，哪些政策需要進(jìn)一步修改以后繼續(xù)堅(jiān)持，哪些政策是在特定歷史階段承擔(dān)特定的功能，當(dāng)這個(gè)歷史任務(wù)完成之后，這樣的特殊政策也有一個(gè)退出的問題。二是針對(duì)相對(duì)貧困的人群、區(qū)域、流動(dòng)都特征，構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，就是要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?？梢园凑帐杖胫形粩?shù)一定的比例，來確定相對(duì)貧困縣。相對(duì)貧困縣主要是落在框定減貧政策的受眾，來評(píng)估我們減貧的效果。再比如說我們要發(fā)揮再分配機(jī)制的作用，制定和實(shí)施自動(dòng)調(diào)整屬性的公共政策，比如在農(nóng)村修建幼兒園、開辦城市農(nóng)民工子弟學(xué)校，對(duì)于這樣一些工程，要加大財(cái)政的支持力度，自動(dòng)就會(huì)使低收入階層有更多人受益。
